疯狂的“土地奶奶”

　　作为一个科级干部，辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平在职务犯罪领域创造了一个新的历史纪录。据检察机关指控，罗亚平利用职务之便涉嫌贪污、受贿3000余万元人民币，另对2800余万元人民币、69万余元美金的家庭财产不能说明合法来源，涉案金额共计6000余万元。

　　罗亚平不仅刷新了辽宁官场贪腐犯罪涉案金额的纪录，而且她的案子甚至被中纪委领导批示为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”，也就是后来民间传闻的辽宁“三最”女贪官。

　　1987年，罗亚平调入顺城区国土部门，从事土地审批工作。上世纪90年代末，顺城区作为抚顺重点发展区域，房地产和商业用地的开发是重点项目，而此时的罗亚平已经担任顺城区发展规划局(后来改为发展改革局)副局长，兼任顺城区土地经营中心主任。在哪块区域开发什么项目，罗亚平拥有绝对的话语权。正是因为这项权力，她成为顺城区开发初期最炙手可热的实权人物。

　　成就罗亚平仕途的是国土局，可是罗亚平用心“经营”的却是顺城区土地经营中心。

　　开发商为了征用土地要到土地经营中心预存资金，土地经营中心与开发商签订协议，按照单独建账、专款专用、多退少补的原则，支付给每一个开发商所对应的动迁户。可是这些数额庞大的资金并没有被列入国家财政，无人监管。而罗亚平最看重的便是“无人监管”，一旦开发商将资金缴纳到土地经营中心后，这笔钱的流向在很大程度上都由她说了算。罗亚平私吞的最大的一笔征地款数额高达800万元。

　　利用掌管黄金地段土地征用和审批权的职务便利，截留、私吞征地款只是罗亚平敛财的其中一种手段而已，这种手段她用得并不是太多，她70%以上的非法收入都来源于动迁补偿。从2005年3月开始，罗亚平单单利用假补偿的方式，冒用12个人的名义便从土地经营中心共骗取补偿款1000余万元。

　　罗亚平的贪婪行为引起了开发商的不满，有关她的举报不断。2008年3月25日，罗亚平被刑事拘留。2009年1月20日，罗亚平案在沈阳市中级法院第一次开庭审理，后来又陆续三次开庭，罗亚平的辩护律师都换了两任。直到今天，罗亚平的案件仍然没有宣判。

　　“有土地便有腐败”几乎快成了官场定律。从惊天动地的省部级高官落马，到默默无闻突然被拿下的小小科员，涉案金额动辄以百万、千万，乃至亿元计算。

　　8月19日，最高人民检察院党组副书记、副检察长邱学强在深入开展国土资源领域腐败问题治理工作电视电话会议上透露，2009年1月至今年7月，全国检察机关立案查办国土资源领域职务犯罪案件1855件，其中贪污贿赂犯罪1609件，渎职犯罪246件;大案1303件，县处级以上干部要案178人。

　　国土资源领域，已成为腐败高发领域之一，也成为腐败最难治理的领域之一。

    一块土地上可能滋生多少腐败

　　从我国现有的土地管理制度看，一块国有土地假如进入土地交易市场，通常会经过如下环节，然后才进入工程建设领域。这个过程中的各个环节都可能产生一些相对固定的腐败模式——

　　土地规划:政府对地块的性质和使用方式进行严格控制，这种控制的幅度对于土地使用权的获得者来说，往往差之分毫，获利就会有大幅度增长，从而获取了寻租空间。

　　土地审批:2004年《土地管理法》出台后，将土地审批权收归国务院和省级政府机关。这使得近些年违法批地的案件有所减少，但却呈现出土地腐败的官员级别升高的趋势。

　　挂牌拍卖:国有土地使用权进行挂牌拍卖是近年来我国比较通行的一种交易方式。应该说这种制度设置的本身就是为了预防土地审批过程中容易产生的种种问题。但在现实中，仍然存在着违规挂牌、滥设前置条件、暗箱操作等问题。

　　土地征收:征收是行政机关运用公权力对集体所有土地所有权的强制剥夺。行政机关本身既是决定者又是执行者，所以容易出现滥用权力。

　　土地评估:通过对土地质量各种指标的综合评价，来预测土地未来的最佳利用方式，最常适用于农业用地。在土地使用权流转过程中，土地评估的结果可能决定最终土地使用权的归属，也因此成为众多寻租者的目标。

　　征收补偿:作为土地征收所带来的必然结果，一般来讲，都需要按照被征地的原用途给予补偿。补偿款的发放通常由熟悉当地情况的村委会代为发放，从实际情况看，经常出现挪用、贪污补偿款的腐败问题。

    国土干部的权力清单

　　罗亚平，仅是一个科级干部，然而涉案金额却是触目惊心。这不禁让人们产生疑问，国土干部手中的权力有多大?

　　根据一些地方国土资源局网站的政务公开信息，我们梳理了这样一份权力清单:

　　一是实施国家土地政策、国土资源可持续发展战略和宏观调控政策。目前规范我国土地管理的主要法律法规是《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》，被简称为“二法三条例”。相对较粗的立法模式，给了“土地爷”在实施政策时的自由裁量范围。

　　二是负责区域内地籍管理工作，这些工作看上去很枯燥，但一个小数点都能决定你手中的地到底是几亩。

　　三是负责区域内土地权属管理工作，依法调处土地权属纠纷。

　　四是负责区域内国有土地资产管理，包括国有土地管理方面的行政许可工作，并依法负责有关费用征收和使用的管理。这些工作用通俗的话讲就是土地审批，能把国家或集体的土地使用权卖给个人。

　　五是负责上级国土部门交办的国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让和土地收购储备工作。作为最热门的“拍品”———土地，能够掌握招投标过程的一举一动，也就有可能左右最终结果。

　　六是负责区域内国土资源方面的科技、信息化建设管理，负责有关国土资源管理业务信息的统计、分析、上报工作。相对属于流程化的工作，就目前的土地腐败案件来讲，较少在这个环节出现问题。

　　七是负责区域内矿产资源管理和地质环境监测、保护工作。这项权力翻译成最直接的话就是批矿权，同样属于行政审批权的一部分，而矿产就意味着一本万利。

　　八是负责区域内国土资源方面的执法监督工作，依法查处有关违法案件，受理有关投诉和举报。

　　机制有没有在运行

　　从国土干部的权力清单中我们可以发现，事实上，与其他领域中的腐败相比，国土资源部门拥有行政体系内最重要的两种权力:行政审批权和行政执法权，而这两种权力又是建立在自身代表国家行使土地管理权的基础之上。

　　有人用一个通俗的比喻来讲，国土资源部门就像一个游戏开发商，以土地为基础开发了一个庞大的游戏软件，这个游戏该怎么玩、角色拥有什么技能、游戏物品属于什么角色，都由游戏开发商一个人说了算。

　　而土地与利润之间，已经是无须多言的关系。游戏开发商有时候专门给自己设计个角色亲身参与游戏，也就不奇怪。不少人将“土地腐败”屡禁不绝归结为法律不健全。

　　然而，中央党校教授林喆在接受采访时指出:“在2003年至2006年间，国家很多部门颁布了很多法律法规，专门规范土地管理。之所以还出现这么多的土地职务犯罪，原因就在于没有严格执行已经颁布的法律。”

　　目前，我国规范土地管理及使用权交易市场，主要依赖于上文提及的“二法三条例”和《招标投标法》以及专门的资源法，包括《草原法》、《矿产资源法》等等。客观而言，其覆盖面并不小。而法律操作上的细节，也多由相关国务院条例、地方法规等予以补充完善。

　　也有人将土地腐败愈演愈烈的因素归结于监管机构的缺位。林喆在谈及这个问题时也指出:“论监督，有纪委，有检察机关，法律对土地管理也有着非常明确的规定，甚至在很多细节上都有，还有群众举报和媒体监督，从体制上我们甚至可以说拥有全方位的监管，但是关键在于我们有没有去做。凡是出现土地问题的地方，这些监管机构都没有发挥作用，没有人去监督，甚至还被已经涉案的官员拖下水。”

　　看来，重要的不是机制，而是机制有没有在运行。